Načo je nám stavebná polícia? alebo Bez prevencie nie je ochrana.

Ministerstvo kultúry SR rozhodlo o presune plánovanej novelizácie zákona č. 49/2002 Z. z. o ochrane pamiatkového fondu v znení neskorších predpisov z roku 2023 na tento rok a to aj spolu s celým legislatívnym procesom. Do základného legislatívneho rámca pripravovanej novely je zaradený aj bod o potrebe prísnejšie a jasne určiť následky nedodržania povinností právnických osôb – vlastníkov národných kultúrnych pamiatok pri výkone vlastníckeho práva.

Zásadnou pripomienkou, ktorá odráža jednotný názor krajských pamiatkových úradov k tomuto bodu je, že uložením pokuty, ktorá je príjmom štátnej pokladne, sa nedosiahne želaný výchovný efekt, pretože hmatateľné dôsledky skutku zostávajú (zničené pamiatkové hodnoty sa samy nezacelia do pôvodného stavu). V praxi to znamená pravý opak generálnej prevencie. A žiadny oznamovateľ protiprávnej činnosti sa o uložení sankcie porušovateľovi nikdy nedozvie, pretože priestupkové konania sú neverejné.

Skúsenosti z okolitých krajín nám ukazujú, že systém správneho (administratívneho) trestania by sa mal využívať iba výnimočne, pretože je určitou paralelou súdneho trestania. Skutočnou frustráciou pamiatkarov je aj napriek niekoľkým predchádzajúcim novelizáciám pamiatkového zákona nemožnosť zabrániť priamo v teréne nepovoleným zmenám stavieb. Verejnosť tak neprávom pokladá zamestnancov krajských pamiatkových úradov za „spolupáchateľov“ ničenia pamiatkového fondu. Akékoľvek sprísňovanie následkov nedodržiavania povinností právnických osôb preto pokladáme za nesystémové.

Dôležité je najprv si uvedomiť motiváciu právnických osôb na protizákonné konanie. Do konfliktu sa dostáva právo na podnikanie a na druhej strane verejný záujem ochrany kultúrneho dedičstva. Z nepovolených stavebných zmien sa stalo bojisko neriadenej hospodárskej súťaže. Výnos z nájmov je (nielen na Slovensku) aktuálne veľmi výnosný artikel. Banky štedro požičiavajú prostriedky na bývanie. Každá zmena, ktorá prinesie väčší obostavaný priestor, znamená zároveň vyšší trvalý výnos z prenájmu nehnuteľnosti. V prípade dodatočných zmenových konaní, realizovaných vďaka zastaranému stavebnému zákonu, ide v lukratívnych polohách o skrytú hospodársku súťaž pre dosiahnutie výnosnejších nájmov. Problémom je, že súčasťou tohto bojiska sú aj chránené národné kultúrne pamiatky. V žiadnych štatistikách sa tento údaj neobjaví, pretože kultúrne pamiatky sú v porovnaní s celkovým stavebným fondom štatisticky bezvýznamné.

Chýbajúca schopnosť štátu konať preventívne otvára široké bojisko pre typ podnikania, ktoré započítava formálnu pokutu do celkových nákladov. Nepovolené nové stavby (o ktorých sa často diskutuje v médiách) sú v pamiatkových územiach skôr raritou, pretože aj súčasný stavebný zákon pomerne prísne postihuje nepovolené stavby ako celok. Každé ďalšie sprísňovanie pravidiel týmto smerom sa javí ako nezmyselné, až kontraproduktívne. Oveľa väčším problémom sú nepovolené zmeny už jestvujúcich stavieb. Po nešťastnej novele stavebného zákona z polovice 90. rokov je stavebný úrad doslova povinný hľadať spôsob, ako zlegalizovať každú nepovolenú zmenu stavby (§ 88a Konanie o dodatočnom povolení stavby). Zaužívanou pracovnou metódou podnikajúcich právnických osôb je predložiť takú dokumentáciu, akú orgány verejnej správy nezamietnu. V momente nadobudnutia právoplatnosti stavebného povolenia však stavebník začína realizovať svoj skutočný zámer a postupne zahlcuje úrady novými a novými zmenovými požiadavkami. Z taktického hľadiska pre získanie hospodárskej výhody je najlepšie zneistiť úradníka a podľa možnosti čo najviac zneprehľadniť dôkaznú situáciu. Každú novú zmenovú požiadavku musí úrad posúdiť z hľadiska uplatnenia verejného záujmu. V praxi ide o opätovné absolvovanie celého procesu povoľovania. Toto v menej informovanej časti verejnosti vytvára fikciu formalistického prístupu verejnej správy, otáľania, zdržovania, vyrábania obštrukcií …

Dôsledkom nesprávne nastaveného systému povoľovania je praktická nemožnosť fyzicky zabrániť nepovoleným stavebným úpravám. Úradníci potom nestíhajú robiť úkony v riadnom povoľovacom procese a ostatným stavebníkom tak nechtiac predlžujú dobu na vybavenie.

Podnikateľov v skutočnosti nefrustrujú pravidlá, frustruje ich nerovnaký dopad na ich podnikanie. Nevyužiť polohovú rentu a nesnažiť sa o rozvoj vlastného podnikania znamená pre podnikateľa znevýhodnenie. A keďže ide o hospodársku súťaž, jediné, čo podnikatelia od štátu očakávajú, je rovnosť. Je chybou systému, ak pre rozvoj svojho podnikania sú nútení konať protiprávne, pretože inak by sa sami znevýhodnili v konkurenčnom boji. Tento nesúlad sa dá odstrániť iba včasnou a účinnou kontrolou.

Vyžadovať prevenciu a preventívne ju nekontrolovať znamená riadiť pamiatkovú ochranu na báze dobrovoľnosti. Napriek tomu treba povedať, že väčšina vlastníkov kultúrnych pamiatok tento systém nezneužíva.

A keďže sankciu je možné za skutok uložiť iba raz, odpadá pre čierneho stavebníka povinnosť odstrániť nepovolenú zmenu stavby. Nepovolená a nežiaduca zmena stavby vo verejnom priestore je zároveň reklamou na ďalšiu nepovolenú stavebnú činnosť. Navyše: akékoľvek trestanie na úseku ochrany kultúrneho dedičstva je v prvom rade zlyhaním štátu, vzdelanosti, informovanosti a osvety.

Sprísňovanie následkov nedodržiavania povinností právnických osôb preto nie je cesta. Nedokážeme si predstaviť plnohodnotné vykonávanie našej ďalšej práce bez stavebnej polície. V roku 2010 Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR pod tlakom verejnosti vyhlásilo, že pracuje na zavedení stavebnej polície: „Je to aj súčasť programového vyhlásenia vlády." Vláda mala pripraviť novelizáciu právnych predpisov na úseku územného plánovania, stavebného poriadku a vyvlastnenia, a to s cieľom znížiť administratívnu náročnosť, posilniť nástroje kontroly, sledujúce uskutočňovanie stavby, s dôrazom na zvyšovanie účinnosti boja proti čiernym stavbám, a posilniť kompetencie polície zakročiť proti tzv. čiernym stavbám a ich pokračovaniu. Vtedy ministerstvo uvažovalo, že stavebná polícia by mala byť súčasťou štátnej poriadkovej polície.

V krajinách s dobre zavedeným inštitútom prevencie je stavebná polícia predovšetkým odborným orgánom. Treba si uvedomiť, že úlohou polície nie je trestať, ale objasňovať. Esenciálny zmysel stavebnej polície nie sú v prvom rade podnety na príslušný súd, ale včasné odhalenie, zdokumentovanie a zabránenie pokračovaniu protiprávnej činnosti, vrátane zákazu vstupu stavebníkovi na vlastný pozemok. Iba v prípade, ak porušovateľ zákaz vedome poruší, mení sa klasifikácia činu z nedbanlivostného zavinenia na úmyselné.

Podľa nášho názoru akékoľvek legislatívne „vylepšovanie“ pamiatkového zákona je v aktuálnom čase kontraproduktívne. Štát má obrovský dlh v oblasti stavebného práva. Mali by sme vyčkať, kým nebude konečne nahradený zastaraný všeobecný (stavebný) zákon, pôvodne určený ako nástroj socialistického plánovania, novým a funkčným stavebným kódexom. 

Jeden príklad za všetky. Vlastník domu, ktorý v roku 2002 získal stavebné povolenie na zobytnenie podkrovia v Mestskej pamiatkovej rezervácii Košice, sa bez povolenia rozhodol svoju nehnuteľnosť nadstavať o ďalšie podlažie a získať tak nový obytný priestor.
 
Rok 2003. Úrady síce nepovolenú zmenu stavby včas zistili, zdokumentovali a urobili všetky zákonom stanovené procesné úkony, ale nedokázali jej na mieste zabrániť.

Rok 2021. Ani po takmer 20 rokoch štát nedosiahol odstránenie nepovolenej zmeny stavby. Rozhodnutie síce nadobudlo právoplatnosť, ale pôvodný vlastník, ktorý nepovolenú zmenu vykonal, už nežije ... 

Spracoval: Ing. arch. R. Mokriš, KPÚ Košice, 15.03.2021

Pre ilustráciu prikladáme krátky výňatok činnosti stavebnej polície Viedeň (Magistrat 37):

Záchrana budov a štruktúr
• Vlastníci alebo spoluvlastníci sú povinní udržiavať budovy a stavby. Tieto musia byť v dobrom stave v súlade so stavebným povolením a stavebnými predpismi. 
• Novela stavebného zákona z 15. júla 2014 ustanovuje, že údržbové opatrenia sú zdokumentované v „stavebnej knihe“: 
• Oznámenia a objednávky na opravu alebo odstránenie odchýlok
• Ak existuje podozrenie na štrukturálne poruchy, ktoré nemožno vidieť voľným okom: najatie odborníka
• V prípade bezprostredného nebezpečenstva: Bezpečnostné opatrenia na riziko a náklady vlastníkov, ktorých súhlas sa nemusí vyžadovať
• Zastavenie výstavby v prípade vykonania stavby bez stavebného povolenia
• Začatie trestného konania v prípade odchýlok od stavebných predpisov